Var femte kommun begränsar antalet underentreprenörsled i samband med upphandling av byggtjänster. Det visar en ny undersökning.

UNDER HÖSTEN HAR vi via mejl frågat kommunerna i vilken utsträckning de har infört begränsning av antalet underentreprenörsled i samband med upphandling av byggtjänster/byggverksamhet.
232 valde att helt eller delvis delta i undersökningen, det vill säga 80 procent.
Av de svarande uppgav cirka 20 procent att de i varierande utsträckning begränsar antalet UE-led, och då ofta till två. Enligt svaren finns det kommuner som har maximalt ett UE-led som krav i sina upphandlingar såväl som de som har tre.
De som inte har några begränsningar alls motiverar det bland annat med att det inte behövs, att det skulle försvåra för mindre företag eller att det inte är tillåtet.
”Att ställa de kraven (begränsa antalet UE­-led, reds anm), strider mot EU:s upphandlingsregler och principerna om fri rörlighet och etableringsfrihet inom EU”, skriver en kommun.
Malmö är ett exempel på en kommun som gör en annan tolkning av regelverket och som sedan flera år tillbaka begränsar antalet underentreprenörsled i samband med upphandling av byggtjänster, berättar Malin Åberg.
Hon är chef för byggprojektenheten vid Stadsfastigheter som förvaltar kommunens fastigheter, till exempel skolor, sporthallar, äldreboenden och kulturlokaler.
– Vi har ett maxtak på två UE-led i våra upphandlingar.
*Varför då?
– En orsak är arbetslivskriminaliteten. En annan är att ju fler underentreprenörsled det är i ett projekt, desto svårare blir det för oss att ha koll. Flera led ökar också risken för att vår kravställning inte förs vidare och följs upp på ett bra sätt.
– Det går dock att i vissa speciella fall utöka antalet UE-led. Men det får först ske efter godkännande av oss.
Malin Åberg berättar att kravet om max två UE-led finns med i kommunens förfrågningsunderlag.
– Det ingår i våra mallar. Ingen av våra entreprenörer har till oss sagt att begränsningen skulle utgöra ett problem. Många välkomnar i stället den, tycker att det är bra att vi som en stor beställare försöker främja schyssta aktörer och villkor.
Av de kommuner som i vår undersökning svarar nej på frågan om de har begränsat antalet underentreprenörsled uppger knappt en tredjedel – 28 procent – att det i deras kommun pågår diskussioner om att införa begränsningar.
”Vi har noterat att det generellt är svårare att kontrollera en underentreprenör än en entreprenör, eftersom entreprenörerna ofta inte är särskilt benägna att ta fram den information som efterfrågas”, svarar en.
Samtidigt har andra kommuner slopat tidigare begränsningar av antalet UE-led. Ett sådant exempel är Trollhättan.
”Vi hade det (max 2 led) men fick till oss av en entreprenadjurist vid ett utbildningstillfälle att det strider mot LOU eftersom det riskerar slå undan benen på små eller medelstora bolag. Därför har vi inte använt den skrivningen i de senaste upphandlingarna”.
På frågan om de anser att det i lagstiftningen bör införas begränsningsregler gällande antal underentreprenörsled kan svaren delas in i tre nästan jämnstora grupper. 36 procent – av de som deltog i undersökningen – svarade helt eller delvis ja, 32 procent helt eller delvis nej och 32 procent att de inte har någon åsikt eller motsvarande.
”Det borde införas begränsningsregler. Det skulle förtydliga och förenkla”, skriver en kommun. En annan menar att en reglering ”skulle kunna stärka kontrollen och främja sund konkurrens, men bör samtidigt utformas med flexibilitet för att kunna hantera olika typer av projekt”.

OM DET FINNS risk för oskäliga arbetsvillkor, och värdet på upphandlingen är tillräckligt stort, ska myndigheter ställa krav på lägstanivå när det gäller lön, semester och arbetstid. Enligt en aktuell granskning av Riksrevisionen sker det långt ifrån alltid.
På vår fråga om de ställer arbetsrättsliga krav (exempelvis gällande lön, arbetstid och semester) i samband med upphandling av byggtjänster/byggverksamhet svarade 76 procent ja.
”Däremot saknar vi verktyg och resurser att följa upp hur kraven följs”, skriver en. En annan berättar att de reagerar om de får indikation på att något är fel, ”men vi har inga resurser för kontinuerlig uppföljning”.
Göteborgs kommun svarar i vår enkätundersökning att man inte begränsar antalet EU-led, bland annat med motiveringen att det strider mot EU:s upphandlingsregler och principerna om fri rörlighet och etableringsfrihet inom unionen.
Begränsar gör däremot ett av kommunens bolag; Bostadsbolaget som är en av Sveriges största hyresvärdar med cirka 24 800 lägenheter i sitt bestånd och en del av Göteborgs kommuns fastighetskoncern Framtiden.
Klimat- och inköpschefen Ulf Westerlund berättar att företaget har som krav att eventuella underentreprenörer ska redovisas och godkännas i förväg.
– Sedan i höstas har vi dessutom en begränsning i våra byggserviceavtal – ramavtal med avrop – som innebär att vi inte godkänner underentreprenörer i fler led än ett. Eventuella underentreprenörer till de som har avtal med oss får alltså inte i sin tur anlita en underleverantör.
*Vad händer om det ändå sker?
– Vi har inget vitesföreläggande inskrivet i avtalen. Men den som inte lever upp till avtalade krav riskerar att utestängas från våra avrop tills att man har åtgärdat det som vi är missnöjda med, till exempel antalet UE-led. Avtalet kan avslutas om vi bedömer att leverantören brister allvarligt i sina åtaganden.
*Har ni gjort det?
– Nej, det har inte varit aktuellt. Skärpningen när det gäller antalet UE-led är dessutom bara några månader gammal.
Ulf Westerlund berättar att Bostadsbolaget köper in byggservicetjänster för mellan 50 och 60 miljoner kronor per år.
– Genom att begränsa antalet UE-led hoppas vi bland annat minska riskerna för arbetslivskriminalitet och liknande. Hittills har vi inte fått några negativa reaktioner från våra entreprenörer.
*Kommer ni att införa liknande begränsningar när det gäller entreprenadavtal?
– Vi har idag via Rättvist Byggande kontroll över underentreprenörsleden i vissa entreprenader. Vi behöver först utvärdera hur begränsningen av antalet UE-led till ett fungerar när det gäller byggservice eller om vi behöver arbeta på annat sätt.

FLERA KOMMUNER UPPGER att de har begränsat antalet UE-led till ett, till exempel Boden, Trosa, Varberg och Hallstammar. Hultsfreds kommun skriver i sina administrativa föreskrifter att ”UE får endast användas i ett led, en UE kan alltså inte ta in ytterligare en UE under sig”.
Ett annat exempel på en kommun som valt att begränsa antalet UE-led till ett är Danderyd norr om Stockholm ”om inte särskild överenskommelse görs i specifika fall”, skriver entreprenadupphandlare Victoria Jonsson vid kommunens samhällsutvecklingsförvaltning i ett mejl till oss.
Med underentreprenör avses inte – enligt Danderyds AF – entreprenör inom samma koncern som huvudentreprenören.
Enligt föreskrifterna har kommun rätt, om en entreprenör bryter mot regelverket, att utdöma vite eller häva avtalet.

DET FINNS INGET i upphandlingslagstiftningen som förbjuder offentliga beställare från att begränsa antalet underentreprenörsled.
– Privata beställare får i stor utsträckning göra som de vill. När offentliga beställare genomför offentliga upphandlingar ska upphandlingsreglerna tillämpas. Dessa regler handlar bland annat om att främja sund konkurrens och att underlätta för framför allt små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar, antingen direkt eller som underleverantörer till andra företag, säger Therese Olausson som är jurist på Upphandlingsmyndigheten.
– Det finns inget i upphandlingslagstiftningen som uttryckligen reglerar upphandlande organisationers möjligheter att begränsa antalet underentreprenörsled i samband med upphandlingar.
*Innebär det att sådana krav för förbjudna?
– Nej. En upphandlande organisation kan, under vissa förutsättningar och om det i det enskilda fallet kan anses lämpligt, till och med kräva att en leverantör inte använder sig av underleverantörer. Men man ska var försiktig med sådana krav.
*Gör den kommun fel som vid upphandling av exempelvis byggtjänster kräver begränsning av antalet underentreprenörsled?
– Det beror på situationen. För att avgöra om ett krav är tillåtet eller inte behöver man pröva det mot de grundläggande upphandlingsprinciperna, särskilt proportionalitetsprincipen. Därför kan man inte svara ett generellt ja eller nej på frågan.
*Även om det gäller generella begränsningar?
– Det står inte uttryckligen i upphandlingsbestämmelserna att det inte är tillåtet med generella inskränkningar av antalet underentreprenörsled. Men enligt rättspraxis från bland annat EU-domstolen är det inte tillåtet med generella begränsningar. Det ska göras en bedömning i varje enskilt fall, och då utifrån proportionalitetsprincipen.
*Kommuner och regioner uppger i vår undersökning att de i samband med byggupphandlingar ställer generella begränsningskrav.
– Att det ställs vissa krav betyder inte nödvändigtvis att det är tillåtet att göra det. Kanske vill man i en del fall testa hur kraven tas emot på marknaden.
Ett argument för att begränsa antalet underentreprenörsled är att försvåra för oseriösa leverantörer och minska risken arbetslivskriminaliteten.
– Upphandlingsreglerna ger samtidigt leverantörer en tämligen stor frihet att samarbeta, vilket kan leda till en intressekonflikt som man behöver hantera.
*Hur då?
– Enligt upphandlingsprinciperna ska de begränsningskrav som ställs vara proportionella. Det innebär är att de kan vara okej i en upphandling, men inte i en annan. Omständigheterna i den enskilda upphandlingen avgör.
Den som är missnöjd med de krav som ställs vid en offentlig upphandling, till exempel begränsning av antalet underentreprenörsled, kan ansöka om överprövning hos förvaltningsrätten.
– Domstolen avgör om kraven är förenliga med upphandlingsregelverket.

Mikael Bergling
Första publicering: Byggkoll 2025.